Quelle stratégie appliquer lorsque l’administration vous doit une somme d’argent ?

Quelle stratégie appliquer lorsque l’administration vous doit une somme d’argent ?

Dans tous les cas, il faut d’abord formuler une demande écrite auprès de l’administration (envoyée avec accusé de réception ou déposée en main propre et dont vous gardez une copie) d’avoir à vous régler la somme demandée en précisant les raisons pour lesquelles cette somme, que vous chiffrez précisément, vous est due.

Ensuite, à réception de la réponse de l’administration ou, à défaut de réponse explicite, passé un délai de deux mois à compter de votre demande, et seulement à ce moment-là, vous pouvez engager un référé provision ou une action au fond devant le juge administratif.

POUR ALLER PLUS LOIN

Le référé provision est une voie de droit ouverte au justiciable qui lui permet d’obtenir le versement d’une somme d’argent à titre de provision lorsque l’existence de la créance qu’il détient sur l’administration n’est pas sérieusement contestable.(1)

L’esprit et l’utilité de cette procédure est de permettre au requérant d’obtenir rapidement le paiement des sommes qui lui sont dues de manière « évidente » en attendant qu’il soit statué sur le fond sur la fraction plus problématique des sommes demandées(2).

Le juge du référé provision est le juge de l’évidence et le reste relève de l’office du juge du fond.

Peut-on aller directement devant le juge administratif pour obtenir la condamnation de l’administration à régler ces sommes dues?

Pendant longtemps, il était possible d’intenter directement une action devant la juridiction administrative afin que le juge condamne l’administration à payer au requérant une somme d’argent et ce, sans même avoir formulé préalablement une demande de paiement à l’administration. La « liaison du contentieux » intervenait alors en cours d’instance(3) .

Les juges estimaient que la demande de paiement en référé provision pouvait dès lors «être introduite avant toute décision administrative et donc […] sans même avoir formé une demande susceptible de faire naître une telle décision »(4) .

Qu’en est-il depuis l’obligation de liaison préalable du contentieux ?

L’article R.421-1 du Code de justice administrative nous précise, depuis la réforme de 2016(5) que : «Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. »

Aussi, pour toutes les requêtes enregistrées depuis le 1er janvier 2017(6), il faut, préalablement à toute action devant le juge, formuler une demande expresse devant l’administration et obtenir une réponse explicite ou implicite. C’est ce que l’on appelle le processus de liaison du contentieux. A défaut, la requête n’est pas recevable.

Cette obligation est justifiée pour les actions au fond puisqu’elle a pour but de promouvoir le règlement amiable des litiges avec l’administration. Le législateur a ainsi entendu permettre à certains litiges de se résoudre avant tout procès lorsque l’administration fait droit d’elle-même à la demande du requérant.

En revanche, cette obligation semble totalement contraire à l’objet et l’esprit du référé provision.

Pourtant, la Cour administrative d’appel de Marseille a récemment confirmé cette obligation de liaison préalable du contentieux y compris pour le référé provision à peine d’irrecevabilité.

Elle estime en effet que « s’il résulte des termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative que l’office du juge des référés peut s’exercer en l’absence d’une demande au fond, l’article R. 421-1 du même code impose au requérant de rechercher, avant toute saisine du juge, la position de l’administration sur sa demande tendant au versement d’une somme d’argent. L’existence d’une procédure obligatoire de liaison du contentieux indemnitaire fait ainsi obstacle à ce que l’auteur d’une demande de provision saisisse directement le juge administratif, y compris le juge statuant en référé. » (CAA Marseille 18 mai 2018, n° 18MA02160). Elle rejette en conséquence la requête en référé provision comme manifestement irrecevable.

Pourquoi cette obligation de liaison préalable du contentieux y compris en référé provision ?

La position de la Cour administrative d’appel de Marseille pourrait s’expliquer par :

D’une part, la modification de l’esprit du référé provision qui, initialement, devait être une décision provisoire dans l’attente de la décision au fond et qui est devenu progressivement une décision qui a perdu de son caractère provisoire puisqu’elle peut devenir définitive à défaut d’appel et lorsqu’aucune action au fond n’est intentée en parallèle (ce qui n’est plus obligatoire)(7) ;

D’autre part, le fait que les juridictions, en l’état de ce rôle nouveau du référé provision, veulent conforter l’obligation de tenter de résoudre amiablement les litiges qui commande la liaison préalable du contentieux.

Toutefois, ces explications ne sont pas suffisantes à répondre aux deux questionnements que l’arrêt induit et que les années à venir permettront de trancher.

Procéduralement, à quel moment introduire le référé provision ?

Faut-il obtenir la position de l’administration avant d’engager l’action devant le juge (ce qui implique d’attendre une décision explicite ou implicite) ou simplement la demander (sans attendre de réponse) ?

L’arrêt ne précise pas clairement s’il est obligatoire d’attendre la réponse de l’administration avant de saisir le juge contrairement au jugement du Tribunal administratif de Rouen qui, lui, estimait qu’il fallait seulement formuler la demande à l’administration avant d’introduire l’action.(8) D’ailleurs, la rédaction de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille est ambiguë puisqu’elle précise que le requérant doit « rechercher » (et non obtenir) « la position de l’administration ». Ce point reste donc en suspend.

Nous pensons, au regard de la rédaction de l’article R.421-1 du CJA qui exige « l’intervention de la décision prise par l’administration », qu’il faut bien obtenir la décision explicite ou implicite avant d’introduire l’action ce qui rallonge les délais d’action.

Quelle sera l’effectivité de la procédure de référé provision à l’avenir ?

Au final, l’intérêt d’utiliser la procédure de référé provision se réduit puisqu’il n’apparaît opportun désormais que :

si l’administration acquiesce dans sa réponse à la demande mais ne procède pas au règlement des sommes dues (ce qui est très rare) ;

si elle refuse la demande sans pourtant le justifier ou selon des arguments juridiquement faibles ;

si elle ne répond pas et qu’une décision implicite est acquise.

Dans tous les cas, le référé provision perd en célérité, ce qui constituait pourtant son principal avantage, à cause de cette obligation de liaison préalable du contentieux et il reste soumis à un office du juge restreint aux « obligations non sérieusement contestables » ce qui exclut, de fait, les litiges qui portent sur une question de droit qui soulève une difficulté sérieuse (9).

1 Article R541-1 du Code de justice administrative « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. »

2 CE, 10 juillet 2002, SARL GREY DIFFUSION, n° 244411

3 CE, 11 avril 2008, Etablissement français du Sang, n° 281374

4 CAA Bordeaux, 18-11-2003, n° 03BX00935

5 Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire

6 Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016, article 35, II

7 Avant la réforme du 30 juin 2000, l’introduction d’une demande de provision était conditionnée par l’existence d’une instance au fond CTACAA article 129 et décret n° 63-766 du 30 juillet 1963, article 27 alinéa 4).

8 TA ROUEN, 30 août 2017, ordonnance n° 170148

9 CE, 3 octobre 2012, n° 360840